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  改革开放40年来,在党中央的坚强领导下,预算管理制度改革不断向前推进,现代预算制度主体框架基本确立。特别是党的十八大以来,财政部门认真落实以习近平同志为核心的党中央作出的全面深化改革重大战略决策,新一轮预算管理制度改革全面向纵深推进。

  40年来预算管理制度改革的主要历程

  预算反映国家的战略、规划、政策,反映政府的职责、活动范围、方向。改革开放40年,预算管理制度改革与经济体制相适应,体现财政资金“取之于民、用之于民”,不断扎牢织密预算编制、审查批准、预算执行、决算、监督等制度笼子,主要经历了三个阶段:

  1978—1994年,财税体制改革的重点是推进利改税,处理好政府与企业分配关系;实施财政包干体制、分税制管理体制,处理好中央与地方分配关系。预算管理制度总体延续计划经济时期的传统管理模式。政府预算的基本职能是以资产所有者的身份,直接参与社会生产与分配各个领域,集中全社会的剩余产品,通过指令性计划进行国民收入再分配。

  1995—2013年,预算管理制度改革不断推进。《预算法》颁布实施,强化了预算的法律约束力,规范了预算管理程序,明确了预算管理职权。伴随建立社会主义市场经济体制和构建公共财政框架,部门预算等预算管理改革举措相继推出。实施部门预算改革,将部门的各种财政性资金全部在其预算中编制,所有收支都在预算中完整反映出来,增强了预算的完整性、统一性。实行国库集中收付,将所有的政府性财政资金全部纳入国库单一账户,所有的财政支出由国库直接支付,利于规范预算执行,利于保障财政资金安全有效,利于源头预防腐败。深化“收支两条线”改革,所有行政事业性收费都实行收支脱钩,逐步纳入预算管理。推行政府采购制度,规范政府采购行为,保护当事人合法权益,维护国家利益和社会公共利益,促进廉政建设。推进政府收支分类改革,体现国际通行做法与我国实际的有机结合,更加清晰地反映政府收支全貌和职能活动情况。

  2013年以来,按照党的十八大、十八届三中全会改进预算管理制度的战略部署,预算管理制度改革作为深化财税体制改革的“当头炮”率先启动、率先突破。2014年6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。9月26日国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)。新一轮预算管理制度改革拉开帷幕,完善政府预算体系、推进预算公开、改进预算管理和控制、提高财政支出绩效、规范地方政府债务管理等一系列改革措施密集实施。

  40年来预算管理制度改革的重大成就

  回顾40年来的改革开放历程,预算收支规模不断增加、结构不断优化,为经济社会事业发展提供强大支撑,现代预算制度主体框架基本确立,财政资源配置效率不断提高,推动政府治理方式发生深刻变革。

  预算收支规模增加、结构优化。在经济发展的基础上,财政实力不断壮大,全国财政收入由1978年的1132亿元增长到2017年的17.26万亿元,为有效应对风险挑战、促进经济社会发展、提高人民生活水平、维护国家长治久安提供了有力支撑。财政支出结构不断优化,彻底改变了过去计划体制下大包大揽局面,逐步退出对一般性、竞争性领域投入,加大对公共服务领域和贫困地区投入,财政的公共性、公平性、公正性日益彰显。

  预算管理法治化层次不断提升。1991年9月6日国务院第90次常务会议通过了《国家预算管理条例》,1991年10月21日发布,自1992年1月1日起施行,施行了四十年的《预算决算暂行条例》废止。1994年第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》,于1995年1月1日起施行。1995年11月2日国务院第三十七次常务会议通过了《中华人民共和国预算法实施条例》,11月22日发布实施。2014年8月对《预算法》进行了修改,为规范预算行为,推进预算管理科学化、民主化、法治化提供了法律遵循。

  预算体系更加完整规范。预算外资金纳入预算管理,政府所有收入和支出都纳入预算。建立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的预算体系,并实现了四本预算之间的相互衔接。

  预算约束逐步硬化。增强预算法治意识,坚持先预算后支出,强化预算执行的程序性约束,坚决杜绝随意开财政收支的口子。严控预算调整和调剂事项,强化预算单位的主体责任。1999年12月全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》,加强和改善对中央预算审查监督。2018年3月,中办印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》,依法加强和改进人大预算审查监督。

  预算信息更加透明。坚持以公开为常态、不公开为例外,除涉及国家秘密的信息外所有使用财政资金的部门和单位都公开预算,进一步扩展和规范预算公开的内容、范围和方式,提高财政透明度,推进阳光政府建设。2016年2月,中办、国办印发《关于进一步推进预算公开工作的意见》,明确扩大公开范围,细化公开内容。

  地方政府举债趋于规范。赋予地方政府适度举债权限,明确政府债券是地方举借债务的唯一合法形式,覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险管理、监督管理等各个环节的“闭环”管理体系基本形成。坚决遏制隐性债务增量、化解存量,终身问责、倒查责任。

  预算绩效管理体系初步构建。预算管理更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,健全绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复机制,绩效目标管理范围覆盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算,开展绩效运行监控和自评,建立重点绩效评价常态化机制,加强绩效评价结果应用,推动提升政府行政效能和公共服务质量。2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发,明确力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

  预算管理制度改革的基本经验

  40年来,预算管理制度改革在实践中不断深化,逐步探索明确了建立全面规范透明、标准科学、约束有力预算制度,全面实施绩效管理的改革方向。

  一是必须坚持党的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。国家治理体系和治理能力现代化,是我们党领导下的现代化。建立现代财政制度,是党领导下的财政制度。安排各项收支预算、完善预算管理制度都是贯彻落实党中央路线方针政策的具体化,必须自觉维护党中央权威和集中统一领导,旗帜鲜明讲政治。预算管理制度改革从思路酝酿、政策设计、方案出台到落实落地,都要坚决服从服务党中央工作大局,确保改革各项工作始终坚持正确政治方向。

  二是必须坚持预算管理改革的法治化方向。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。要严格按照宪法和预算法、监督法等法律法规的规定,进一步改革和完善预算管理制度。在预算管理制度改革进程中积累的成熟定型的制度做法,也要通过起草、修订相关法律法规,提升其法律层次,完善法律制度,不断推进预算管理科学化、民主化、法治化。

  三是必须坚持调动部门和地方的积极性。预算管理涉及方方面面。预算的编制、执行、决算需要各部门各单位的参与。加强预算监督需要发挥人大、审计、社会公众等各方面作用。预算管理制度改革既要统筹推进,又要妥善处理各方面关切,凝聚改革共识,调动各部门积极性,形成改革合力。作为一个发展中大国,推进改革过程中,要注意调动地方推进改革的积极性、主动性和创造性,通过完善转移支付体系,优化转移支付结构,增加一般性转移支付的规模和比重,增强地方尤其是中西部地区财力,推进基本公共服务均等化。

  四是必须坚持硬化预算约束。现代预算管理的灵魂,是硬化预算对政府收支行为的规范和约束,不能随意开财政收支的口子,不能敞开口花钱。预算管理中,既要保障实施宏观调控、保障和改善民生、推进基本公共服务均等化等重大政策措施的财力需求,又要厉行节约、反对浪费,压减政府一般性开支,提高财政资源的配置效率和使用效益。

  党的十九大明确了新时代深化财税体制改革的目标要求和主要任务。站在新的更高起点上,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神,在已确立的预算制度主体框架基础上,进一步提升预算的全面性、规范性和透明度,推进预算科学精准编制,增强预算执行刚性约束,提升财政资源配置效率,推动预算管理制度更加完善、高效。

  作者:财政部预算司

  原载于《中国财政》2018年第24期

  图片来源:昵图网

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